“關于非國鐵控股合資鐵路建設項目，在堅持鐵路運輸統一調度指揮的前提下，可委托鐵路運輸企業進行運輸管理，也可由項目公司自管自營。”中國鐵路總公司(下稱“鐵總”)近日出臺《中國鐵路總公司關于規范非控股合資鐵路建設項目管理的指導意見》(下稱《指導意見》)，鼓勵合資鐵路自管自營。

那么，合資鐵路究竟有無自管自營的必要性呢?可行性又有多大?在制度上還需要哪些配套政策建設呢?

有無必要性

有利于推動鐵路管理體制改革，有利于做大做強鐵路融資平臺，有利于提高合資鐵路公司經營管理效益

長期以來，鐵路系統都是以國鐵為主，近十年，開始涌現合資鐵路項目。鐵道統計公報顯示，2014年，全國鐵路旅客發送量完成23.57億人次，其中國家鐵路發送23.24億人次，非控股合資鐵路與地方鐵路旅客發送量為0.33億人次，占比1.41%。由于國鐵控股項目占比達絕大多數，因此，一直以來，鐵路運營一直采取“一刀切”的鐵道部(改制后為“鐵總”)委托管理模式。

委托管理的主要優勢就是利用了鐵路專業化管理、路網互聯互通優勢、轉移合資鐵路公司的安全風險。但是，隨著合資鐵路項目的增多，委托管理模式存在的弊端有所顯現，如清算制度不透明、資產界面不清晰、自主擔當不允許、激勵機制不科學等，合資鐵路公司乃至省(地)方權益經常會得不到保證。

而自管自營也是有利有弊。優勢是經營管理更加靈活，市場化意識更強，缺點是安全風險壓力大，互聯互通需要與國鐵協調較多等。

江西省鐵路投資有限公司總會計師劉超認為，“從理論上講，合資鐵路公司委托管理或者自管自營各有利弊。委托管理模式導致合資鐵路公司在經營管理上的話語權嚴重缺失。導致大多數合資鐵路公司不能按照現代企業制度的要求運作，基本沿用國鐵行政指令式主導控制。省方出資人代表的管理、監督職能流于形式、無從發揮。”

《指導意見》的出臺無疑是一個利好。有分析認為，實現合資鐵路自主經營具有重要的戰略意義，“首先，有利于推動鐵路管理體制改革，尤其是有助于推動路網分離改革;其次，有利于做大做強鐵路融資平臺。合資鐵路若實現自主經營，可有效增強融資能力，拓寬多元化籌資渠道;再次，有利于提高合資鐵路公司經營管理效益。”

可行性多大

實現合資鐵路自主運營，至少在國家政策層面已不存在障礙，在部分項目上已開展試點

“向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發性鐵路和支線鐵路的所有權、經營權，鼓勵社會資本投資建設鐵路”是國家頂層設計要求。

7月，國家發改委、財政部等五部委聯合發布的《關于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》的要求，“在實操層面對非控股合資鐵路項目出臺管理細則”。

事實上，最新動工的濟青高鐵已經開始試行自管自營模式。

8月11日，濟青高鐵先期工程青陽隧道破土動工。據記者了解，濟青高鐵項目由山東省、中國鐵路總公司分別出資80%、20%，是國內第一條由地方為主導投資建設的高速鐵路。為緩解濟青高鐵建設資金壓力，山東省政府先后引進了中建公司、中車四方、新加坡淡馬錫公司等境內外投資者。截至7月份，社會投資已達40億元，占到項目資本金總額的1/6。

一位接近鐵總的鐵路系統工作人員告訴記者，此前對于國鐵和控股合資項目的管理規定有很多，但是對于非國鐵控股合資鐵路項目公司的管理規定幾乎空白。這是鐵總首次明確非國鐵控股合資鐵路建設項目擁有自管自營的權利。

有何實現路徑

要實現合資鐵路的自主經營，一方面，要儲備鐵路管理人員，積累安全管理經驗;另一方面，調度指揮和清算制度等鐵路改革需進一步深化

在實際操作層面，由于是一個全新管理模式，各地合資鐵路公司普遍缺乏運營管理人才儲備和管理經驗，要實現合資鐵路的自主經營，需要采取分步推進的做法。

北京交通大學經管學院教授武劍紅認為，應該制定包括促進民資投資在內的鐵路投融資改革法律、法規和可持續的配套政策措施。尤其是要在民營鐵路的調度指揮權、價格制定、與國鐵的清算關系等方面，制定細化規則，將一些案例性安排，變為制度性安排。

“舉例來說，華中、華南的大量電廠的鐵路專用線都與國鐵網相連。將來蒙華鐵路建好之后，要向這些地區的電廠運煤，必須經過國鐵。假設到時候出現利益分歧，國鐵以安全不符合標準等為由，不及時接蒙華鐵路發過去的運煤列車，蒙華鐵路的運營方該怎么辦?”武劍紅認為，鐵路系統監督壟斷和反壟斷行為要成為制度。

北京交通大學經管學院教授榮朝和也指出，應在市場反壟斷規則構建、包括調度指揮在內的產權關系梳理、地方政府鐵路事權的明確、綜合交通體制及其規劃制度等方面進行配套改革。

除了調度指揮環節的配套改革，清算制度是另一個重要環節。隨著未來路網密集建成，非控股合資鐵路的運營與中鐵總自有線路運營無疑將會正面競爭。為了更好地實現自管自營，有觀點認為，當務之急應該是成立第三方的清算機制與調度指揮機制，讓國鐵、控股合資鐵路與非控股合資鐵路都在同一平臺上公平競爭。

值得注意的是，在《關于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》中，五部委已經要求鐵路總公司要抓緊完善清算體系，公開清算規則，健全清算平臺，并探索建立市場化清算和爭議協調、仲裁機制。

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